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turismoitalia1(di Alessia Pignataro) – Il sistema delle fonti che regolano il turismo è assai complesso: esso è infatti costituito da fonti normative di diverso grado con ambiti di competenza differente, prodotte dallo Stato, dalle Regioni, enti locali, dall’ordinamento internazionale, dall’ Unione Europea.

Oggi l’assetto generale relativo agli organi ed enti preposti al turismo risulta essere stato fortemente innovato rispetto al passato, questo grazie all’ introduzione della legge costituzionale n.3 18/10/2001 con l’obiettivo di ridisegnare   totalmente l’intervento pubblico nel turismo, sia per quanto attiene i contenuti che gli strumenti nonché i soggetti coinvolti, anche per effetto della attuazione della stessa da parte della legge n. 135 del 29/3/2001. Un primo intervento in questo settore risulta essere stato quello della nascita del Ministero del Turismo e dello Spettacolo al quale allora vennero attribuiti compiti di politica turistica, di indirizzo, di coordinamento, controllo finanziario degli enti pubblici preposti al turismo e compiti amministrativi verso gli organismi privati operanti nel turismo. Tali compiti permarranno in capo ad esso fino all’emanazione del D.P.R. 14/1/1972 n.6 con il quale si opera il primo trasferimento di funzioni amministrative alle Regioni. Nell’articolo 56 del titolo IV “Turismo ed industria alberghiera”, si precisa che: “…. Le funzioni amministrative relative alla materia turismo ed industria alberghiera concernono tutti i servizi, le strutture e le attività pubbliche e private riguardanti l’organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale, anche nei connessi aspetti ricreativi e dell’industria alberghiera, nonché gli enti e le aziende pubbliche   operanti nel settore sul piano locale”.

 Alle Regioni a Statuto ordinario istituite formalmente nel 1970 vennero trasferite le funzioni amministrative relative al turismo ed alla industrie alberghiere, il quadro istituzionale prevede l’azione congiunta:

•           Del Governo;

•           Del Ministro del Turismo;

•           Delle Regioni a Statuto speciale;

•           Delle Regioni a Statuto ordinario;

•           Dell’ENIT;

•           Del Consiglio Centrale per il turismo;

•           Degli Enti Provinciali per il Turismo;

•           Delle Aziende di Cura Soggiorno e Turismo.

Tale assetto avrebbe dovuto dare ampio spazio alle Regioni a statuto ordinario ‘ invece si aprì un aspro dibattito interpretativo in ordine ai limiti delle attività riservate allo stato e agli Enti nazionali nonché al condizionamento dei poteri regionali. In particolare il dualismo Stato/Regioni paralizzerà per quasi un decennio l’attività regionale, e diventerà sempre più evidente la necessità di una modifica legislativa atta a sanare le fratture esistenti. Successivamente il 17/3/1983 si giunge all’approvazione della “Legge quadro per il turismo ed interventi per il potenziamento dell’offerta turistica” volta allo sviluppo del settore, al riequilibrio economico del territorio nazionale, e si ridefiniscono le funzioni dello Stato e delle Regioni.

 Dopo la soppressione del Consiglio Centrale per il turismo vengono istituiti:

•           Il Comitato di coordinamento per la programmazione turistica;

•           Il Comitato consultivo.

II quadro innovativo vede le Regioni acquisire e confermare funzioni riguardanti Io sviluppo del turismo nazionale sia all’interno che all’estero attraverso il collegamento funzionale Stato/Regioni/ENIT. Mentre le Regioni iniziano a legiferare in attuazione ai principi e alle disposizioni della legge quadro, la situazione normativa è destinata a modificarsi ancora una volta radicalmente, per effetto della sopravvenuta legislazione comunitaria obbligatoria. Con la legge del 23/8/1988 n.400 di riforma della Presidenza del Consiglio dei Ministri che detta la nuova disciplina dell’attività di governo nasce la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni, Province autonome di Trento e Bolzano: organismo inizialmente   meramente consultivo che assume tra gli altri, i compiti del Comitato           per il coordinamento e per la programmazione turistica, soppresso con il Decreto Lgs.16/12/1989. Con la legge 11/10/1990 n.292 viene ancora una volta ridisegnato l’ENIT che vede ridurre la presenza regionale ed aumentare l’incidenza del Ministro per il turismo con il recupero di centralità tanto ingiustificato quanto improduttivo ‘. Nel 1983 con una referendum popolare abrogativo di iniziativa regionale viene soppresso il Ministero del turismo e dello spettacolo e, pertanto il governo, con un primo Decreto legge del 4/8/1993 n.273, provvede al “riordino delle funzioni in materia di turismo, spettacolo e sport”, trasferendo alle Regioni tutte le funzioni amministrative in materia turistico – alberghiera non espressamente assegnate allo Stato e assegnando alla Presidenza del Consiglio amplissime competenze da esercitarsi attraverso uno o  più Dipartimenti “. II Decreto legge, non convertito, consente al Presidente del Consiglio il 2/2/1994 di istituire, con proprio decreto, il Dipartimento del turismo, ma è necessario attendere la legge n.203 del 30/5/1995 per pervenire alla sua conversione. Con tale legge si delinea il quadro di riferimento generale talché il suo contenuto di “Riordino delle funzioni in materia di turismo, spettacolo e sport”, assume le tendenze di una legge-quadro diretta a ridefinire tutte le competenze ed a riconsiderare gli obiettivi e strumenti utili allo sviluppo e al potenziamento del settore turistico.

 Con tale legge vengono preposti al turismo:

•           La Presidenza del Consiglio dei Ministri;

•           Il Dipartimento del turismo presso la Presidenza del Consiglio;

•           La Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni, Province      autonome di Trento e Bolzano;

•           ENIT;

•           Le Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano;

•           Comitato Consultivo per il turismo.

Con la legge 203/95 partecipazione e progettualità sembrano essere gli strumenti attraverso i quali sanare il dissidio tra Stato e Regioni e, nel contempo riconoscere al turismo la funzione di “…settore strategico prioritario ai fini dello sviluppo economico …” ed altresì “… un innegabile fattore sociale di riconoscimento delle diversità (delle culture, dei luoghi, dei modi di vita) …’’secondo quanto affermato dall’ UE nel “libro verde” del 4/4/1995.  In questo ambito, interviene la fondamentale legge n.59 del 13/3/1997 con la quale il Governo è delegato ad emanare i decreti legislativi volti a conferire alle Regioni ed agli Enti Locali compiti e funzioni amministrative, nonché a procedere alla riforma della pubblica amministrazione .  Questa legge delega il Governo ad emettere i decreti legislativi di conferimento alle Regioni ed agli Enti locali di tutte le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi ed allo sviluppo delle rispettive comunità: “… Io Stato si riserva le scelte politiche e strategiche e compiti specificatamente individuati, mantiene l’azione di indirizzo e di coordinamento ma diffonde la partecipazione a tali scelte ed a tali compiti alle Regioni ed agli Enti locali attraverso organismi, strumenti operativi, procedure idonee a realizzare la condivisione progettuale delle finalità da perseguire … “. Appare evidente che le riforme di carattere generale e le conseguenti leggi che definiscono l’intervento pubblico rivolto allo sviluppo turistico nel nostro paese, ridisegnando i rapporti tra Stato, Regioni, Enti locali, hanno  modificato  il  processo formativo  della  volontà pubblica, indicando la via verso la realizzazione piena del disegno autonomistico previsto dalla Costituzione e il suo superamento verso un modello che vede le Regioni e gli Enti locali protagonisti, anche delle scelte nazionali. In questo quadro intervengono la legge 29/3/1991 n.135 di “Riforma della legislazione nazionale del turismo” e la legge costituzionale 18/10/2001 n.3 “Riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione “. La legge 135/2001 si apre con un richiamo esplicito agli articoli 117/118 della Costituzione, all’articolo 56 D.P.R. 616/77, alla legge 59/1997, ed infine al D.lgs. 112/1998 di attuazione della stessa.

I problemi di fondo che si pongono alla base di tale legge sono principalmente due:

•           Come affrontare e risolvere il conflitto tra Stato e Regioni;

•           Come  separare,  coordinandoli  i  due  aspetti  del  turismo,  cioè come distinguere la politica diretta allo sviluppo del turismo nel rispetto dei nuovi principi portanti, dalla politica diretta allo sviluppo  ordinato delle attività turistiche al fine di realizzare un sistema non soltanto di tutela  delle  imprese,  delle professioni,  dei consumatori,  ma  altresì, idonea a garantire alle popolazioni  residenti  attraverso  la  crescita sociale, economica, l’occupazione e lo sviluppo sostenibile “.

Successivamente all’emanazione della legge di “ Riforma della legislazione nazionale del turismo”,  entra in vigore la legge costituzionale  18/10/2001 di modifica del Titolo V della Costituzione, che abroga o modifica radicalmente molti articoli della Costituzione, ed imposta in maniera del tutto innovativa la titolarità  e l’esercizio della funzione legislativa  dello Stato e delle Regioni a statuto  ordinario,  nonché  i rapporti  tra  formazione statale e regionale,  così come modifica  i rapporti tra l’ente Regione e gli Enti territoriali  Provincia e Comune,  in  ordine  alle  funzioni  amministrative.  II turismo e l’industria alberghiera scompaiono nel nuovo testo costituzionale e, sulla base della norma generale di chiusura prevista nell’art.  3 della legge essi sembrano divenire, formalmente, di competenza legislativa esclusiva delle Regioni. Sembra venir meno il fondamento stesso della legge 135/2001, e si impone la sua analisi comparata alle nuove modifiche costituzionali, per comprendere se le nuove norme ne travolgono l’impianto, quale assetto si delinei per la legislazione del turismo e quale sia il significato stesso di “legislazione esclusiva regionale” nel contesto delle modifiche al Titolo V della Costituzione.

Alessia Pignataro, Dott.ssa in Valorizzazione dei sistemi turistico culturali – UNICAL

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